Amtsärztliche Untersuchungsanordnung Neu

Neue Rechtsprechung des BVerwG zur Anordnung einer amtsärztlichen Untersuchung: Rückfall in das „Besondere Gewaltverhältnis“ ?

Beschluss des BVerwG vom 14.3.2019 – BVerwG 2 VR 5.18

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit seinem Beschluss vom 14.3.2019 seine bisherige Rechtsprechung zu der Möglichkeit, gegen eine rechtswidrige Anordnung amtsärztlicher Untersuchung vorzugehen, weitgehend revidiert. Nunmehr soll die Untersuchungsanordnung selbst nicht mehr „isoliert“ angreifbar sein, sondern nur noch im Rahmen eines Eil- oder Klageverfahrens gegen die nachfolgende Zurruhesetzungsverfügung (inzident) gerichtlich überprüft werden können. Weiter hat das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, dass auch eine auf bloßen Fehlzeiten beruhende Untersuchungsanordnung für mehrere Termine erfolgen kann und sich auch auf eine psychiatrische Untersuchung erstrecken darf. Insbesondere darf sie beinhalten, dass der Beamte sich einer von dem beauftragten „Arzt für erforderlich gehaltenen“ Zusatzbegutachtung zu unterziehen hat.

Im Ergebnis bedeutet das: Der Dienstherr darf es dem Arzt- oder Amtsarzt überlassen, ob es nach einer orientierneden Erstuntersuchung zu einer grundrechtseingreifenden psychitatrischen Fachuntersuchung kommt. Und: Eine rechtliche Überprüfung dieses Grundrechtseingriffs findet nicht mehr statt. Wenn der Beamte das nicht will, kann er sich weigern. Damit begeht er zwar einen Weisungsverstoß und damit eine Dienstpflichtverletzung, eine Disziplinarmaßnahme würde aber nach der Praxis nicht „ernsthaft“ drohen.

Die neue Rechtsprechung überrascht, sie zerschlägt weitestgehend die vom Bundesverwaltungsgericht selbst und von der Rechtsprechung der Instanzgerichte weiter entwickelte vorherige Rechtsprechung zum Schutz des Persönlichkeitsrechts der Beamten.

Das Bundeserwaltungsgericht hält zwar an seiner Einordnung der Untersuchungsanordnung als „gemischt dienstlich – persönliche Weisung“ fest, die mangels unmittelbarer Auswirkung kein Verwaltungsakt sondern ein Realakt sei. Die Aufforderung zur Untersuchung sei aber lediglich ein erster Schritt in einem gestuften Verfahren, dass bei Feststellung der Dienstunfähigkeit mit der Zurruhesetzung ende. Dass diese verfahrensabschließende Entscheidung nicht durch Zeit und Verwaltungsaufwand beanspruchende gerichtliche Auseinandersetzungen über den vorgelagerten Verfahrensabschnitt verzögert werde, sei Sinn und Zweck des § 44a VwGO. Weder gebiete Art. 19 Abs. 4 GG eine anderweitige Auslegung, noch sei die Verweisung des Beamten auf die Möglichkeit des Rechtsschutzes (erst) gegen eine etwaige Zurruhesetzungsverfügung selbst unzumutbar. Auch der Aspekt einer möglichen disziplinarrechtlichen Sanktion erfordere keinen isolierten Rechtsschutz gegen die Untersuchungsanordnung (wird ausgeführt).

Schließlich fordere auch der Aspekt der Grundrechtsrelevanz der ärztlichen Untersuchung keinen isolierten Rechtsschutz. Wenn der Beamte sich der angeordneten Untersuchung nicht unterziehe, drohten ihm keine unzumutbaren Nachteile. Es sei deshalb auch ohne Bedeutung, dass im Falle der Beamte sich der geforderten Untersuchung unterzieht ein hierin liegender Grundrechtseingriff nicht mehr rückgängig zu machen sei, sondern das Untersuchungsergebnis auch unabhängig von der Rechtmäßigkeit der Untersuchungsaufforderung verwertbar sei.

Bestätigt werde diese Wertung durch die Rechtsprechung zur Anordnung einer ärztlichen oder medizinisch-psychologischen Untersuchung im Fahrerlaubnisrecht. Dort sei anerkannt und vom Bundesverfassungsgericht gebilligt, dass die Anordnung zur Beibringung eines Gutachtens zur Klärung der Fahreignung nicht isoliert angegriffen werden könne.

Selbst eine auf bloßen Fehlzeiten beruhende Untersuchungsanordnung und selbst eine psychiatrische Untersuchungsanordnung als besonders intensiver Eingriff in das Persönlichkeitsrecht des Beamten bedürfe keiner Beschränkung. Auch begegne es keinen Bedenken im Sinne einer unzulässigen (Vorab-)Delegation von allein dem Dienstherrn zustehenden hoheitlichen Befugnissen, wenn der Dienstherr seine Untersuchungsanordnung hinsichtlich ihres Umfanges sogleich darauf erstrecke, dass der Beamte sich nach einer vom untersuchenden (Amts-)Arzt ggf. für erforderlich erachteten weiteren fachärztlichen Zusatzbegutachtung zu unterziehen habe. Dies gelte sogar für eine fachpsychiatrische Untersuchung; es gebe keinen Grund, insoweit weitergehende rechtliche Anforderungen anzunehmen.

Kritik: Diese neue Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erscheint vor dem Hintergrund der früheren Rechtsprechung und der von den Instanzgerichten zu Recht entwickelten Nomenklatur und insbesondere bezogen auf den mit der Anordnung fachpsychiatrischer Untersuchung verbundenen Grundrechtseingriff schlechterdings nicht nachvollziehbar. Das Bundesverwaltungsgericht negiert – ohne das tatsächlich auszusprechen – dass es bei der Frage der Anordnung der Untersuchung und des damit verbundenen Grundrechtseingriffs gerade nicht um das spätere Ergebnis und die Frage einer möglichen Zurruhesetzung geht, sondern um einen schlichten Eingriff in die Grundrechte des Beamten. Die bloße Tatsache, dass die Anordnung Teil eines Zurruhesetzungsverfahrens ist, relativiert ihren eingreifenden Charakter nicht. Der Beamte muss sich auf Anordnung seines Dienstherrn nunmehr ohne Rechschutzmöglichkeit (auch) einer psychiatrischen Untersuchung unterziehen, und damit verbunden anamnestische Fragen nicht nur nach eigenen Erkrankungen, sondern auch solchen in der Familie beantworten, sowie einer regelmäßig umfangreichen Sozialanamnese unterziehen, welche etwa auch Suchtverhalten oder Fragen nach dem Sexualleben einschließt. Eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines derart weitgehenden Grundrechtseingriffs wird dem Aspekt der Verfahrensökonomie geopfert. Deutlich ausgesprochener Grund der Änderung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist es, das Zurruhesetzungsverfahren nicht (mehr) durch einstweilige Anordnungen gegen eine amtsärztliche Untersuchungsanordnung „bremsen“ zu lassen. Dabei setzt sich das Bundesverwaltungsgericht nicht nur über seine frühere Dogmatik hinweg, sondern etwa auch über den Aspekt einer disziplinaren Verfolgung, der schlicht bagatellisiert wird. Angeblich sei eine Praxis diesbezüglicher Verfahren kaum bekannt. Solchermaßen wird dem Beamten also zugemutet, sich entweder einem rechtswidrigen Grundrechtseingriff zu beugen oder einen klar disziplinarrelevanten Weisungsverstoß zu begehen.

Bei allem Respekt: Diese Rspr. liest sich wie ein Rückfall in die Dogmatik des sog. „besonderen Gewaltverhältnisses“, einer rechtsdogmatisch längst überkommenen Lehre aus den Anfängen des Verwaltungsrechts, welche in bestimmten institutionellen Konstellationen (Beamte, Soldaten, Schüler, Strafgefangene) die Geltung der Grundrechte relativierte. Und auch der Hinweis auf das Fahrerlaubnisrecht überzeugt mitnichten: Dort geht von einem gegebenenfalls nicht fahrtauglichen Verkehrsteilnehmer eine Gefahr für Leib und Leben anderer Verkehrsteilnehmer aus, eine Ausgangssituation, welche dem beamtenrechtlichen Zurruhesetzungsverfahren nicht vergleichbar ist.

Als Fazit also:  Der Grundrechtsschutz des beamten an dieser Stelle kann durch Weigerung realisiert werden, die Frage der Rechtmäßigkeit solcher Anordnungen sei in der Rspr.  geklärt, ein Restrisiko vom Beamten hinzunehmen, schließlich könne er Rechtsrat insbesondere eines Rechtsanwaltes in Anspruch nehmen.

Für diesen Hinweis danken wir.

Erstaunlich ist, mit welcher Radikalität sich das Bundesverwaltungsgericht mit diesem Beschluss von seiner eigenen Rechtsprechung lossagt und in Widerspruch zu der Judikatur zahlreicher Verwaltung- und Oberverwaltungsgerichte setzt, allein um einen das Zurruhesetzungsverfahren verzögernden Zeit- und Verwaltungsaufwand zu vermeiden. Dabei war die Rechtspraxis auf der Grundlage dieser Rechtsprechung auf einem guten Weg, Behörden sind durchaus lernfähig und haben Verfahrensweisen entwickelt, wie den Grundrechten der Beamten genüge getan werden kann, ohne dass es zu einer unangemessenen Verzögerung der Zurruhesetzung kommen muss.