BVerwG zur zeitnahen Geltendmachung (2 B 5/26)

Nach der Rspr. des BVerfG erfordert eine rückwirkende Korrektur einer verfassungswidrigen Unteralimentation nach einer korrigierenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eine zeitnahe Geltendmachung, d.h. rückwirkend stehen dem Beamten nur Ansprüche zu, die er zum einen zeitnah geltend gemacht hat, und die zum anderen noch nicht verjährt sind. Mit einer zeitnahen Geltendmachung sichert sich der Beamte demnach die Ansprüche ab dem Jahr, in dem diese Geltendmachung erfolgt. Wichtig ist, dass er dabei auch deutlich macht, dass sich der Widerspruch oder die Geltendmachung nicht nur auf das aktuelle Jahr, sondern auch auf Folgejahre erstreckt.

Insoweit hatte allerdings das OVG Berlin-Brandenburg in einer aktuellen Entscheidung erkannt, dass selbst bei erhobener Klage ab dem Jahr 2020 eine neuerliche Rüge gegenüber dem Dienstherrn erforderlich gewesen sei (Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. November 2025, OVG 4 B 4/24). Ein solcher „Besoldungswiderspruch“ wirke zwar für das jeweilige Jahr und u.U. auch für spätere Jahre. Wie das Bundesverwaltungsgericht aber bereits im Jahr 2011 entschieden habe, müssten Beamte den Widerspruch allerdings dann erneuern, wenn es zu gesetzgeberischen Aktivitäten gekommen sei, die das Alimentationsdefizit korrigieren sollen.

Demnach hätte auf das Gesetz zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2019/2020 vom 5. September 2019 mit einem erneuten Widerspruch reagiert werden müssen, denn damit seien u.a. die Gehälter zum 1. April 2019 und erneut zum 1. Februar 2020 um jeweils 4,3 Prozent erhöht worden und dies ausdrücklich zu dem im Gesetz genannten Zweck, „den Besoldungsdurchschnitt der übrigen Bundesländer bis zum Jahr 2021 zu erreichen“. Das OVG hat in dem BerlBVAnpG 2019/2020 demnach eine solche erhebliche Änderung der Sach- und Rechtslage, die zu einem erneuten Besoldungswiderspruch Anlass geboten habe.

Das hat das Bundesverwaltungsgericht mit seinem Urteil vom 7. Mai 2026 anders gesehen und das Urteil des OVG Berlin-Brandenburg aufgehoben (5 B 5.26). Dazu nachfolgend Auszüge.

Das BVerwG zweifelt an einer von dem BesÄndG 2019/2020 ausgehenden Zäsurwirkung (bzw. verneint diese wohl), diese sei mit dem Urteil des OVG Berlin-Brandenburg nicht ausreichend dargelegt und begründet worden. Bislang sei eine solche Zäsurwirkung nur bei Reaktion auf verfassungsgerichtliche Entscheidungen angenommen worden.

Wichtig auch: Das BVerwG hat auch erkannt, dass es bei einer einmal erhobenen Klage keiner neuerlichen zeitnahen Geltendmachung mehr bedarf, Rn. 24.

Das Urteil ist für zahlreiche laufende Verfahren von wesentlicher Bedeutung. Nach der Rspr. des OVG hätte in laufenden Verfahren im Jahr 2020 nach der für 2019/2020 erfolgten Besoldungserhöhung auch und trotz ggf. laufender Klage erneut jeweils eine zeitnahe Geltendmachung erfolgen müssen. Zahlreiche Klägerinnen u d Kläger haben dies zwar vorsorglich getan. Bei den anderen hätte diese Rspr. aber zu einem Verlust von Ausgleichsansprüchen ab dem Jahr 2020 führen können.

Hier Auszüge aus dem Urteil des BVerwG:

Rn. 5 Zwar rechtfertigen weder die von der Beschwerde erhobenen Divergenzrügen (a) noch die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (b) die Zulassung der Revision. Die Beschwerde macht in der Sache aber Verfahrensmängel geltend, auf denen die Entscheidung beruhen kann (c).

(…)

Rn. 19 Die von der Beschwerde bezeichnete Frage ist auch nicht klärungsbedürftig. Es ist in der Rechtsprechung vielmehr geklärt, dass der Antrag auf Gewährung einer amtsangemessenen Alimentation grundsätzlich fortwirkt (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. April 2017 – 2 C 11.16 – BVerwGE 158, 344 Rn. 40) und nicht in jedem Haushaltsjahr erneut geltend gemacht werden muss. Die auf das Haushaltsjahr bezogene Berechnungsweise der Amtsangemessenheit der Besoldung bringt zwar eine abschnittsweise Gliederung des geltend gemachten Anspruchs mit sich; sie führt aber nicht dazu, dass bereits der Streit- und Rügegegenstand nur auf ein Jahr bezogen wäre (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Mai 2026 – 2 C 13.25 – Rn. 3). Hiervon ist auch das Berufungsgericht ausgegangen.

Rn. 20 Damit ist zugleich klargestellt, dass eine allgemeine Besoldungsanpassung mit „lediglich linearen Anpassungen“ keine erneute Rügeobliegenheit auslöst. Eine Zäsur ist in der Rechtsprechung des erkennenden Senats nur angenommen worden, wenn der Gesetzgeber auf ein vom Bundesverfassungsgericht festgestelltes Alimentationsdefizit reagiert hat und es daher zumutbar erscheint, vom Beamten eine erneute Rüge zu verlangen, sofern ihm die „entfalteten gesetzgeberischen Aktivitäten“ nicht ausreichend erscheinen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2011 – 2 C 40.10 – juris Rn. 10).

Rn. 21 Soweit die Beschwerde geltend macht, das beklagte Land habe − anders als vom Berufungsgericht angenommen − gerade kein Reparatur- und Nachzahlungsgesetz erlassen, rügt sie die Rechtsanwendung im konkreten Einzelfall, die der Grundsatzrüge nicht zugänglich ist.

(…)

Rn. 24 Aus dieser Grundlegung und Zweckbestimmung des Erfordernisses einer zeitnahen Geltendmachung von gesetzlich nicht geregelten Alimentationsansprüchen ergibt sich unmittelbar und ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedürfte, dass ein Beamter, der sein − zeitlich nicht beschränktes − Begehren auf amtsangemessene Alimentation bereits im Klageweg verfolgt, nicht zusätzlich oder fortlaufend der Obliegenheit unterliegt, sein rechtshängiges Begehren durch weitere Rügen oder Rechtsbehelfe zu erneuern. Hierfür besteht weder im Hinblick auf die Warnfunktion für den Haushaltsgesetzgeber Anlass noch kann diese Vorstellung mit den Regelungen der Verwaltungsgerichtsordnung in Einklang gebracht werden.

Rn. 25 Nach der auch im Verwaltungsprozess geltenden Dispositionsmaxime (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. November 2016 – 5 C 10.15 D – BVerwGE 156, 229 Rn. 130 und vom 6. November 2019 – 8 C 14.18 – BVerwGE 167, 60 Rn. 20; Beschluss vom 21. November 2024 – 4 B 20.24 – juris Rn. 9) hat es der Kläger nicht nur in der Hand, einen Rechtsstreit durch Klage anhängig zu machen (§ 81 VwGO), vielmehr legt er auf der Grundlage seines Antrags (§ 88 VwGO) auch fest, was Streitgegenstand des gerichtlichen Verfahrens sein soll. Des Weiteren kann der Kläger den Rechtsstreit durch Klageänderung auf ein anderes Ziel richten (§ 91 VwGO) oder ihn durch Klagerücknahme (§ 92 VwGO) beenden (vgl. BVerwG, Gerichtsbescheid vom 7. Januar 1997 – 4 A 20.95 – BVerwGE 104, 27 Rn. 5; Beschluss vom 21. November 2024 – 4 B 20.24 – juris Rn. 9). Er muss jedoch – jedenfalls bei unbeschränkt in die Zukunft gerichteten Feststellungsbegehren – nicht für jeden Zeitabschnitt erneut sein Rechtsschutzziel bekräftigen. Reagiert er auf eine für die Erfolgsaussichten der Klage maßgebliche Änderung der Sach- oder Rechtslage nicht, kann dies die Klageabweisung (im Übrigen) zur Folge haben. Eine Beschränkung des Streitgegenstandes in zeitlicher Hinsicht findet jedoch nicht bereits ipso iure statt.

Rn. 28 c) Die Beschwerde hat jedoch Verfahrensmängel i. S. d. § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO dargelegt, auf denen die Berufungsentscheidung beruhen kann.

Rn. 29 aa) Das Berufungsgericht hat gegen die von der Beschwerde gerügte Aufklärungspflicht nach § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO verstoßen.

Rn. 30 Mit dem Vorbringen, entgegen der Annahme des Berufungsgerichts habe das Land Berlin mit dem Gesetz zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2019/2020 und zur Änderung weiterer besoldungsrechtlicher Vorschriften in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. September 2019 (- BerlBVAnpG 2019/2020 -, GVBl. S. 551) gerade kein Reparaturgesetz erlassen, sondern nur ein Anpassungsgesetz verabschiedet, das sich nicht wesentlich von den vorangegangenen unterschieden habe, kann zwar keine Grundsatzrüge begründet werden. Das Vorbringen enthält aber eine Verfahrensrüge, weil die Beschwerde zu Recht bemängelt, dass das Berufungsgericht von der auf Grundlage seiner Rechtsauffassung erheblichen vergleichenden Betrachtung dieses Gesetzes und seiner Vorgängerregelungen abgesehen hat (vgl. Beschwerdebegründung vom 26. Januar 2026, S. 17).

Rn 32 Das Berufungsgericht hat eine erhebliche Änderung der Sach- und Rechtslage durch das Gesetz zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2019/2020 angenommen (vgl. UA S. 7 f.). Der Gesetzgeber habe mit der Gesetzesnovelle nicht allein auf einen Inflationsausgleich oder den Nachvollzug einer Tariferhöhung für Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst abgezielt, sondern erklärtermaßen bezweckt, ein von ihm erkanntes Alimentationsdefizit zu beheben.

Rn. 33 Ausgehend hiervon hätten sich dem Berufungsgericht weitere Ermittlungen aufdrängen müssen. Denn der Schluss auf eine (wesentliche) Änderung der Sach- und Rechtslage kann nur aufgrund einer vergleichenden Betrachtung des Ist-Zustands mit dem status quo ante gezogen werden. Eine dahingehende Aufklärung des Sachverhalts durch das Berufungsgericht ist jedoch – worauf die Beschwerde zutreffend hinweist – unterblieben. Insoweit wäre konsequenterweise in den Blick zu nehmen gewesen, dass sowohl das BerlBVAnpG 2019/2020 als auch das ihm vorausgehende Gesetz zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2017 und 2018, zur Änderung des Sonderzahlungsgesetzes und zur Änderung weiterer besoldungsrechtlicher Vorschriften i. d. F. der Bekanntmachung vom 20. Juli 2017 (- BerlBVAnpG 2017/2018 -, GVBl. S. 439) bei kontinuierlicher Fortschreibung der Berliner Beamtenbesoldung und unter Anwendung der gleichen Gesetzgebungstechnik (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. September 2025 – 2 BvL 20/17 u. a. – NVwZ 2026, 50 Rn. 38) die regelmäßige Anpassung der Besoldung „an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse“ (vgl. Abghs.-Drs. 18/0390 S. 1 bzw. Abghs.-Drs. 18/2028 S. 2) in Umsetzung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur amtsangemessenen Alimentation (vgl. insb. Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 – BVerfGE 139, 64) zum Ziel hatte.

Rn. 34 Die Annahme einer Zäsur hinsichtlich der bereits erhobenen Rüge einer verfassungswidrigen Unteralimentierung erscheint daher begründungsbedürftig und durch die Feststellungen des Berufungsgerichts nicht gedeckt. Dies gilt umso mehr, als in der Rechtsprechung des Senats von einer wesentlichen Änderung der Sach- und Rechtslage, die die Rügeobliegenheit des Beamten neu entstehen lässt, bisher nur dann ausgegangen worden ist, wenn der Gesetzgeber in Umsetzung eines auf ihn bezogenen Handlungsauftrags des Bundesverfassungsgerichts tätig wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2011 – 2 C 40.10 – juris Rn. 10). Wenngleich hiermit die denkbaren Konstellationen nicht abschließend beschrieben worden sind, wird deutlich, dass mit der Neuregelung jedenfalls eine qualitative Änderung verbunden sein muss, wenn aus ihr eine wesentliche Änderung der Sach- und Rechtslage gefolgert werden soll.

Rn. 35 Dass diese nicht allein aus der Interpretation der Gesetzesbegründung abgeleitet werden kann, ergibt sich aus dem maßgeblichen Empfängerhorizont der betroffenen Beamten. Es kann diesen nicht zugemutet werden, in eine Analyse der Gesetzesbegründung einzutreten, um entscheiden zu können, ob eine erneute Rüge der verfassungswidrigen Unteralimentierung erforderlich sein könnte. Dies gilt im Hinblick auf das Rundschreiben des Beklagten vom August 2018 in besonderer Weise, wonach sich die „Geltendmachung […] auch auf die Zukunft erstrecken (kann), wenn […] eindeutig zum Ausdruck kommt, dass die Besoldung ab dem derzeitigen Jahr gerügt wird und nicht nur für das derzeitige Jahr selbst“. Denn auch nach Erlass des BerlBVAnpG 2019/2020 hat der Dienstherr selbst offenbar keinen Anlass gesehen, auf eine möglicherweise veränderte Sach- und Rechtslage hinzuweisen.

(…)

Rn. 36 (…) den maßgeblichen Sachverhalt seiner Würdigung nicht vollständig zugrunde gelegt (…)

Rn. 38 Diesen Anforderungen genügt die angegriffene Entscheidung des Berufungsgerichts nicht. Das Berufungsgericht hat trotz des dahingehenden Vortrags in der Berufungsbegründung (vgl. Schriftsatz vom 15. April 2024, S. 11 f.) nicht in die Betrachtung eingestellt, dass zum Zeitpunkt der von ihm angenommenen Zäsurwirkung bereits ein Klageverfahren anhängig war. Die Entscheidungserheblichkeit dieses Umstandes musste sich dem Berufungsgericht auch aufdrängen. Insoweit kann auf die Ausführungen unter 2. b) bb) verwiesen werden.

Verfassungsgemäße Besoldung und kein Ende: Vorlage des VG Berlin zu den Besoldungsjahren 2016 und 2017 (zunächst: der Richter und Staatsanwälte)

Die Besoldung der Berliner Richter und Staatsanwälte in den Besoldungsgruppen R 1 und R 2 war in den Jahren 2016 und 2017 – wie bereits zuvor in den Jahren 2009 bis 2015 – in verfassungswidriger Weise zu niedrig. Da hat das Verwaltungsgericht  Berlin in mehreren Verfahren bei der 26. Kammer erkannt und mehrere Vorlagebeschlüsse zum Bundesverfassungsgericht gefasst. Für die Jahre 2018 bis 2021 hält das Gericht eine verfassungswidrige Unteralimentation nicht für gegeben.

Zuvor hatte das BVerfG in den Verfahren dreier Richter des Landes Berlin erkannt, dass die Besoldung in den Jahren 2009 bis 2015 zu niedrig war, und es hat diesbezüglich Maßstäbe dafür entwickelt, wann der Besoldungsgesetzgeber seinen weiten Entscheidungsspielraum hinsichtlich der konkreten Besoldungshöhe überschreitet und die Besoldung dann evident unzureichend ist.

Die 26. Kammer des Verwaltungsgerichts ist nun bei Anwendung dieser Grundsätze und umfangreicher Recherche zu den maßgeblichen Paramtetern zu der Überzeugung gelangt, dass die Richterbesoldung in den Jahren 2016 und 2017 den verfassungsrechtlichen Mindestvorgaben nicht genügt. Vier der fünf vom Bundesverfassungsgericht vorgegebenen Parameter seien erfüllt: Die Besoldung habe sich deutlich schlechter entwickelt, als die Tarifentlohnung im öffentlichen Dienst, als der Nominallohnindex und als der Verbraucherpreisindex , zudem wahre die unterste Besoldungsgruppe A 4 bei weitem nicht den gebotenen Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau. Die verfassungswidrige Unteralimentation könne auch nicht durch eine angespannte Finanzlage gerechtfertigt werden, weil keine umfassende Haushaltskonsolidierung vorgenommen, sondern einseitig zulasten von Richtern und Staatsanwälten gespart worden sei.

Für die Besoldungsjahre 2018 bis 2021 hält das Verwaltungsgericht Berlin die Richterbesoldung dagegen nicht für verfassungswidrig. Zwar werde weiterhin der Mindestabstand der untersten Besoldungsgruppe zum Grundsicherungsniveau deutlich unterschritten, allerdings lasse eine Gesamtabwägung aller alimentationsrelevanten Kriterien die Besoldung nicht als evident zu niedrig erscheinen.

Da bei bestehendem Gesetzerecht nur das Bundesverfassungsgericht eine Verfassungswidrigkeit der gesetzlich geregelten Berliner R-Besoldung feststellen kann (sog. Verwerfungskompetenz) , hat das Gericht die Frage der verfassungsgemäßen Besoldung für die Jahre 2016 und 2017 dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt.

Alles dies betrifft zunächst aber (zunächst) nur die Besoldung der Richter und Staatsanwälte.

Bezogen auf die Beamten des Landes Berlin  hatten  wir zeitgleich mit den damaligen „Pilotverfahren“ der Richterbesoldung geklagt und es hatte das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig die Fragen der verfassungsmäßigen Besoldung  der Beamten für die Jahre 2009 bis 2015 zur gleichen Zeit dem Bundesverfassugsgericht vorgelegt, wie die Frage der Richterbesoldung. Dazu hat das BVerfg aber bis heute noch nicht entschieden.

Beim Verwaltungsgericht Berlin sind aber weiterhin zahlreiche Klageverfahren bzgl. der amtsangemessenen Alimentation der Beamten anhängig, sowohl bzgl. der Besoldung für die Jahre bis 2015, als auch für den nachfolgenden Zeitraum.

Das Verewaltungsgericht Berlin hat insoweit mitgeteilt, dass mündliche Verhandlungen zu ausgewählten Verfahren auch der Besoldung der Beamten ab dem Jahr 2016 sind in Vorbereitung sind.

Die Vorlagebeschlüsse der 26. Kammer vom 16. Juni 2023 haben die Aktenzeichen VG 26 K 245/23, VG 26 K 246/23 und VG 26 K 247/23 abweisende Urteile VG 26 K 128/23, VG 26 K 129/23 und VG 26 K 157/23)

Vorgeschichte:

Die erste Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts liegt (seit Jahren) vor. Danach war die Besoldung der Berliner Richter/innen und Staatsanwälte/innen in den Jahren 2009 bis 2015 verfassungswidrig zu niedrig bemessen (BVerfG, Beschluss vom 04.05.2020, 2 BvL 4/18).

Das BVerfG hatte dem Berliner Besoldungsgesetzgeber aufgegeben, binnen (Jahres-) Frist ein „Reparaturgesetz“ zu erlassen. Auch dieses liegt zwischenzeitlich vor, regelt aber nur Besoldungsnachzahlungen bezogen auf den o. g. Zeitraum (2009 bis 2015) und ausschließlich für Richter/innen und Staatsanwälte/innen.

Dementsprechend sind sowohl die nachfolgenden Besoldungsjahre ab dem Jahr 2016 noch nicht gesetzlich geregelt, als auch die Besoldung der Berliner Beamten (insgesamt).

Auch bezogen auf die Berliner Beamten hatte das Bundesverwaltungsgericht im Jahr 2016 zeitgleich eine Reihe von Richtervorlagen an das Bundesverfassungsgericht gerichtet. Über diese Vorlagen ist bis heute noch nicht entschieden.

Auch bei den Beamten wird demnach voraussichtlich ein ähnlicher Beschuss des BVerfG wie bei den Richtern und Staatsanwälten kommen, und nachfolgend auch dort ein Reparaturgesetz.

So erfreulich diese Entwicklung ist: ein Ende der Auseinandersetzung ist nicht in Sicht, und dies vermutlich noch über viele Jahre. Denn dass das Bundesverwaltungsgericht nur die Besoldungsjahre bis einschl. 2015 vorgelegt hat, war ersichtlich dem Umstand geschuldet, dass die dortige Vorlage im Jahr 2016 erfolgt ist und sich nur auf bis dahin abgeschlossene Besoldungsjahre beziehen konnte.

 Foto: Fotalia